林区发改委党组书记、主任 杨峰
投资是推动经济社会发展的重要手段，项目是投资的有效载体。作为国家级贫困县和正处于转型升级特殊时期的神农架，在经济发展进入新常态下，如何做好项目工作，笔者进行了一些思考。
一、面临的形势
党的十八大后，我国各项改革加速推进，经济发展进入新常态，人的思想观念发生新变化，工作规则提出新要求，与之对应的，项目工作也面临一些新的形势。
（一）项目重视程度越来越高。新一届湖北省委省政府领导高度重视投资和项目工作。3月28日，省委书记蒋超良对投资项目工作作出五点批示“抓好项目谋划，抓好招商引资和创新招商引资的方式方法，抓好两库建设，进行好定时、定项、定向的调度工作，进行一定形式的推进”。4月27日，省委省政府在荆门市召开了高规格的全省投资项目暨招商引资工作会议，蒋超良书记在批示中强调：“扩大有效投资是稳增长的‘定海神针’，做好投资项目和招商引资工作，事关湖北当前和长远发展”。王晓东省长指出“投资不稳，经济难稳。要从战略和全局高度聚焦聚力，以第一力度抓好第一要务，迅速掀起投资项目和招商引资工作新热潮”。同时，省委省政府还制定下发了《关于加强全省投资和重大项目建设工作的通知》，明确了八个方面的要求。一是加强重大项目谋划，要求全省围绕4大领域，谋划11大工程包。二是大力开展招商引资。要求各市州每年引进不少于3个重大产业项目落地，列入省委省政府督办的重大项目清单。三是加强项目储备库和建设库建设。要求所有项目必须经过商业模式、投融资模式和运营模式的研究论证。四是定时、定项、定向做好调度工作。建立“月分析、季调度、年巡检”工作机制。五是高位推进投资和项目建设。对市（州）投资和项目推进工作由省领导分片联系，省直部门牵头督办，实行红黄牌警示。六是加强资金、土地等要素保障。七是营造良好投资环境。要求发改部门畅通重点项目建设投诉举报渠道，对反映的问题必查，对项目迟迟不落地的要督查，对项目业主撤回投资的要倒查。八是加强考核督办。每年省政府组织对各地投资完成情况等进行考核，对考核后三位的党政领导进行约谈。
（二）项目前期要求越来越严。《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》中明确指出：“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排，规范使用各类政府投资资金。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资”。这就要求，各类项目如果想争取中央预算内或省预算内投入资金的话，必须要首先进入《神农架林区三年滚动项目计划库》。《湖北省预算内投资补助项目管理办法》规定：“政府投资项目申报投资补助的具体要求是，安排投资补助300万元以上的，必须完成初步设计批复后，提出资金申请报告；安排投资补助50万元以上300万元以下的，必须完成可行性研究报告批复后，提出资金申请报告；安排投资补助50万元以下的，可直接报送资金申请报告”。目前，省发改委各处室已严格按照上述规定在执行。
（三）项目监管力度越来越大。今年以来，国家发改委和省发改委对使用中央预算内建设资金和省预算内建设资金的项目改变了监管方式，加大了监管力度。一是时间更及时。国家和省要求在补助资金计划下达后，当月就开始报告项目进展情况。二是层次更高级。对全省的重点建设项目和省委书记、省长督办的项目，明确由省级领导和省直部门牵头到现场进行督办。今年来，省经信委和省地税局已经代表省委省政府对我区的3个产业发展项目和1个重点项目分别进行了现场督办检查。三是手段更先进。现在省委省政府要求对每个省委书记、省长督办的产业发展项目，每月通过移动APP及时向联系该项目的省领导推行相关信息。省发改委要求上报项目进展情况时必须上报相关项目施工图片。四是评价更科学。项目监管单位不仅加大了对项目日常进度的督导检查力度，还采取随机抽样的办法，邀请第三方中介机构，深入项目现场，逐项检查项目批文、项目进度、项目质量和实际发生的货币工程量，同时，对项目的变更也严格按照程序和标准执行。五是范围更宽泛。项目监管单位对项目实施后产生的社会效益和经济效益评价不仅自己组织人员到现场调查核实，对重大项目还委托第三方中介机构开展项目影响后评价。
（四）项目问责程度越来越重。原来，仅仅是对在项目建设过程中徇私舞弊、贪污受贿及出现重大责任事故的相关责任人追究相关责任，追究的面不宽，人不多，处理不重。现在，严格按照国家有关规定，对在项目申报、项目建设、项目监督等方方面面出现的问题都实施责任追究，不仅追究相关当事人的责任，也追究相关单位和相关领导的责任，同时，对相关责任人处罚的力度也在不断加大。比如，在国务院第三次大督查中问责的几个典型案件。一是河北省唐山市3个中央预算内投资项目严重拖期问题。2012年10月，河北省唐山市孙家庄保障性住房项目廉租住房工程（一期）、孙家庄保障性住房项目廉租住房工程（一期）配套基础设施和女织寨保障性住房项目廉租住房工程配套基础设施3个项目获批立项，截至2016年9月底尚未开工，涉及中央预算内投资7223万元。唐山市政府被责令作出检查，唐山市高新技术产业开发区管委会主任庞秋原（时任唐山市发展改革委主任）、唐山市住房和城乡建设局局长李再东受到诫勉谈话处理，唐山市发展改革委副主任徐光亮、唐山市住房和城乡建设局副调研员张金池受到行政警告处分。二是四川省宣汉县部分乡镇套取农村危房改造资金问题。2010年至2014年，四川省宣汉县部分乡镇以重复申请或者编造虚假档案等方式套取农村危房改造财政补助资金216.7万元。达州市公安局副县级干部杨旭东（时任宣汉县副县长）、宣汉县审计局局长彭卫东（时任宣汉县住房城乡建设局局长）、宣汉县庙安乡正科级干部武正洪（时任宣汉县庙安乡人大主席）、宣汉县天宝乡副乡长崔进（时任宣汉县东林乡副乡长）、宣汉县天台乡政府工作人员符必友受到诫勉谈话处理，宣汉县明月乡乡长向涵域、宣汉县住房城乡建设局副局长李权、宣汉县住房城乡建设局机关党委书记郎马涛（时任宣汉县住房城乡建设局村镇股股长）、宣汉县红岭乡财政所工作人员杜胜利受到行政警告处分，宣汉县住房城乡建设局村镇股副股长王显斌受到行政记过处分，宣汉县委农村工作领导小组办公室副主任牟科昌（时任宣汉县红岭乡乡长）、宣汉县庙安乡八庙村村委会主任罗仁权受到党内警告处分，宣汉县东林乡政府工作人员刘东受到党内严重警告处分。三是云南省元阳县扶贫资金被套取及大量闲置问题。2013年至2016年，由于云南省元阳县扶贫办、农业局等主管部门未严格履行审核职责，元阳县现代农业开发有限责任公司等单位通过虚报种植面积、虚报工程量等方式，套取扶贫贷款贴息等财政补助资金156.64万元。截至2016年8月底，元阳县部分扶贫项目推进缓慢，983.4万元扶贫资金闲置，未及时发挥效益。元阳县委、县政府被责令作出书面检查，元阳县委书记李维、元阳县县长和爱红、元阳县委统战部部长叶秉明（时任元阳县财政局局长）、元阳县沙拉托乡人大主席张玉勇、元阳县牛角寨乡乡长白川涛、元阳县上新城乡副乡长杨学信受到诫勉谈话处理，元阳县副县级干部龙正福（时任元阳县副县长）、元阳县农业局主任科员马正福（时任元阳县农业局局长）、元阳县民族宗教事务管理局局长陈进忠、元阳县攀枝花乡党委书记朱生明（时任元阳县新街镇镇长）受到党内警告处分，元阳县国土资源局局长叶茂生（时任元阳县扶贫办主任）、元阳县上新城乡人大主席普志鑫（时任元阳县新街镇副镇长）受到党内严重警告处分，元阳县农业局副局长马志学、元阳县扶贫办小额信贷股股长王建平受到党内严重警告、免职处分，元阳县民族宗教事务管理局经济科负责人白武受到行政记过处分，其他3名相关责任人受到通报批评。
以上只是摘取了国务院第三次大督查后通报的个别案例，这些问题在十八大以前可能都不是问题，但现在都进行了问责处理，教训之深刻、影响之深远，令人深思。
二、存在的问题：
目前，我区投资工作及项目建设中存在的问题除了少数单位和干部不愿干、不想干、不会干、不担当等主观因素外，还存在以下几个方面的客观因素：
（一）项目前期滞后。一是认识不足。由于对项目前期工作重要性认识不足，少数单位和部门在谋划项目、编制项目规划（计划）时，没有经过充分论证，而是想当然设计，拍脑袋决策，对项目内容、项目投资、项目进度、项目效益把握不准，使项目的精准程度不够，导致想象中的项目难以及时申报、落地或者落地后“三超”现象严重。二是储备不足。受体制机制影响，少数部门和单位领导对本地区、本部门的保护与发展缺乏预见性、前瞻性与系统性，热衷于项目工作的“短平快”，对马上能够见效的项目感兴趣，而对打基础、管长远的产业项目、基础设施建设项目谋划不够，导致项目储备严重不足。三是前期经费不足。由于财力影响，很多部门和乡镇的领导只对能够争取到中央或省预算内补助资金的项目感兴趣，甚至是得到相关区直部门的相关承诺后才开始项目的前期准备工作，而对于一般项目，则怕花钱，没有编制项目可行性研究报告，导致项目前期工作严重滞后。
（二）项目推进太难。经过多次改革，我区项目审批速度明显加快，但目前还存在以下问题：一是规划审核难。因为特殊的区情，林区所有的建筑项目都要经过规委会的审核批准。但林区规委会一年召开的次数有限，导致很多企业投资项目长期处于待审状态。同时，对有些项目，由于党委政府领导对规划设计的意见不一致，导致规划设计单位和项目业主多次修改规划设计，耽误了部分时间。二是林（土）地审批难。因为特殊区情和保护工作的需要，在神农架办理林地征占用手续和土地使用手续比外地程序更复杂，难度更大，有些手续甚至要到国家部委层面办理，不但历时较长，而且经常出现久拖不决的现象。三是项目审价慢。按照国家有关规定，政府投资项目在立项审批后首先要通过招标代理机构编制招标控制价，控制价文本完成后必须要报请林区财政局再委托第三方机构进行招标控制价审查，无论审增还是审减，最后由财政局出具项目控制价审查意见，时间大约在1月左右。四是征地拆迁难。受市场经济的冲击和社会不良风气的影响，我区少数农民在征地拆迁过程中不满足于现有的拆迁补偿政策，期望值过高，漫天要价，无理要求多。同时，政府在征地拆迁中手段偏弱、办法偏少，导致征地拆迁难。
根据我们调研的结果，一些项目的前期工作，从编制可行性研究报告开始到招投标结束，能够落地实施，最快需要3个月时间。
（三）项目监管不力。尽管国家的一些法律法规或部门规章赋予了项目主管单位（发改委）、项目责任单位（行业主管部门）对项目的监督管理权，但由于人员编制、公用经费、责任担当等多方面的原因，导致项目主管单位、责任单位对项目一批了之，对项目进度和项目实施情况不督办、不检查、不过问，听之任之。一些项目主管部门不深入项目工作实地，调查了解项目推进情况，帮助解决项目实施过程中存在的困难和问题。还有些单位对项目业主反映的问题照单全收，不研究、不报告、不处理，致使这些问题长期存在、无法解决。
（四）项目资金缺乏。一是政策原因。中央政府对我国不同地区实施不同的财政补助政策，对像神农架这样的中部地区，中央预算内补助资金不超过总投资的50%，由于神农架地方财力有限，不可能拿出财政资金用于建设，导致项目建设资金严重不足，比如农村公路建设，乡镇建设越多负债越多。二是前期不足。由于少数单位和乡镇对项目前期研究不充分、论证不科学，存在拍脑袋决策、拍胸脯表态现象，导致项目超投资、超概算、超工期现象严重。三是制度缺陷。目前，我国的招投标设计的是低价中标方式，但一些企业在低价中标后确以种种借口或理由增加项目投资，导致项目超预算，出现资金缺口。四是目光短浅。目前，我区大多数单位和部门，眼睛只盯住中央预算内或省预算内以及林区政府安排的建设资金，没有想到利用多层次资本市场去融资，也没有考虑发行债券、开展PPP合作等多种渠道去筹措资金，导致资金来源渠道的单一性。五是体制性障碍。由于体制原因，我区的大部分金融机构属于十堰市管理，这些金融机构对神农架企业来讲是“抽水机”而不是“蓄水池”。
三、对策与建议
（一）千方百计谋划项目。为充实完善我区项目储备库，发改委等区直相关部门的同志，必须静下心来，认真研学国家和省的相关“十三五”规划，科学判断国家宏观经济走向，准确把握国家投资导向，紧密结合神农架实际，思考和谋划一批打基础、管长远，既符合国家投向，又符合神农架发展实际，事关人民群众切身利益的重大项目。在谋划项目时，要敢想、善想，做到站的高、看得远、想的深、谋的实。要组织各方力量，展开“头脑风暴”，在争论中统一思想，在诡辩中获得灵感。
（二）做足项目前期工作。各乡镇、区直各部门要对本乡镇、本部门的项目储备库每年进行梳理，排出时间顺序。对本年度和下年底要实施的项目，要根据项目的投资规模，聘请中介机构分别编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计方案，要分头办理规划许可证、林地征占用等相关手续，同时，要组织开展项目的商业模式、投融资模式和运营模式的研究。
具有行政审批权限的区直各部门要深入贯彻《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神，进一步深化行政审批制度改革，创新投资项目“审、核、备”服务方式，最大限度简化行政审批流程，最大限度简政放权，全面推行“负面清单”制度和“保姆式”服务方式，建立完善重点项目服务的绿色通道，尽快实现联合审批，努力提高行政效率和服务能力。林区政府和区直各部门要鼓励和支持企业自主决策、自我发展。
（三）加强项目过程管理。一是积极申报项目。建议林区党委政府出台激励政策，鼓励和支持各行业主管部门积极向省直部门争取和申报项目。二是拓宽融资渠道。有序推进和组建几家法人治理结构完善、市场化程度高、满足林区各类市场主体资金需求的投融资平台，扩大债券、股市及非金融机构贷款的直接融资规模和水平。鼓励社会资本积极参与政府投资项目建设，大力倡导PPP投融资模式。三是加强项目调度。建立“月分析、季调度、年巡检”工作机制，每月开展投资形势分析，通报有关情况。建立健全重点项目部门联席会议制度，针对全区重点项目建设中的存在的困难和问题，及时开展专题协调。四是强化项目稽察。对使用中央或省投资补助资金的项目，项目主管单位要及时组织相关部门按照国家有关规定开展项目稽察，对稽察发现的问题按有关规定及时作出处理。
（四）加大追责问责力度。继续坚持固定资产投资年度目标分解及年终考核制度。继续加强检查督导，定期通报项目建设进度情况，对进展缓慢的项目，采取通报、约谈等方式促开工、促进度。对项目单位提供虚假情况、骗取投资补助资金的或无正当理由未及时建设实施的，擅自改变主要建设内容和建设标准的，责令其限期整改，采取措施核减、收回或者停止拨付投资补助资金，并可根据情节轻重提请或者移交有关机关依法追究有关责任人的责任。对在项目申报、审批、监管过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，根据实际情况依法追究有关责任人的行政责任，涉及犯罪的，移送司法机关依法追究责任。
（责任编辑：易伟）
